Grundlagen

Entwicklung Anzahl Zürcher Gemeinden

Seit Jahresbeginn 2019 gibt es im Kanton Zürich noch 162 Politische Gemeinden. Seit Jahresbeginn 2020 bestehen noch 85 Schulgemeinden. Von den 162 politischen Gemeinden nehmen 91 Aufgaben der Volksschule wahr. Mittlerweile leben über 80% der Zürcher Bevölkerung in politischen Gemeinden, die auch Aufgaben der Volksschule wahrnehmen. 

Die Zahl der politischen Gemeinden blieb mit dem Jahreswechsel 2019/20 konstant bei 162 Gemeinden.

Absehbar wird sich die Zahl der Gemeinden weiter verringern. Insbesondere besteht eine Vielzahl von Projekten zur Auflösung mehrerer Schulgemeinden. Neuerdings wird auch der Bestand von Sekundarschulgemeinden im Gebiet von mehreren politischen Gemeinden mittels Initiativen in Frage gestellt (vgl. Abstimmung über die Initiative zur Auflösung der Sekundarschulgemeinde Birmensdorf-Aesch und die eingereichte Initiative zur Auflösung der Sekundarschulgemeinde Bülach).

Der aktuelle Bestand der politischen Gemeinden und der Schulgemeinden ist im Gemeindeverzeichnis ersichtlich.

Aktuelle Fusionsprojekte

Stand 1. Januar 2020

Im Jahr 2019 wurden zwei Initiativen eingereicht für einen Zusammenschluss der politischen Gemeinden im unteren Rafzerfeld (Hüntwangen, Wasterkingen, Wil) und für einen Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Oberweningen und Schöfflisdorf. Inzwischen laufen bereits in neunzehn Schulgemeinden Projekte für ihre Auflösung, ausgelöst durch Initiativen oder Behördenvorlagen. Neuerdings steht in weiteren zwei Fällen die Auflösung von Sekundarschulgemeinden im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden zur Diskussion (Bülach und Birmensdorf-Aesch).  Beide Projekte wurden mittels Initiativen angestossen. Dasselbe kann mit einer Behördenvorlage angestossen werden (vgl. abgeschlossenes Projekt zur Auflösung der Sekundarschulgemeinde Wetzikon-Seegräben, RRB Nr. 556/2017).

Kantonale Ziele und Grundsätze

1. Vorgaben Kantonsverfassung

Heute nimmt die Mehrzahl der politischen Gemeinden des Kantons Zürich Aufgaben der Volksschule wahr. Die Realität entspricht damit erstmals auch dem Regelungskonzept der Verfassung, das die politischen Gemeinden als Träger möglichst aller öffentlichen, kommunalen Aufgaben vorsieht (Art. 83 Kantonsverfassung, Vorrang der politischen Gemeinde als Träger der Volksschulaufgaben).

Die Gemeindeautonomie ist eine der Grundmaximen des zürcherischen Staatsrechts. Die Kantonsverfassung (KV) legt fest, dass für den Zusammenschluss von Gemeinden die Zustimmung jeder beteiligten Gemeinde erforderlich ist (Art. 84 Abs. 1 KV). Kommunale Gebietsreformen beruhen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit und können nicht vom Kanton angeordnet werden. Die einzelne Gemeinde entscheidet selber darüber, welche Reform für sie die richtige ist.

Gemäss Art. 84 Abs. 5 KV werden zusammenschlusswillige Gemeinden in ihren Bestrebungen durch den Kanton unterstützt. Die Unterstützung wird in Form von finanziellen Beiträgen und von Beratung durch kantonale Stellen geleistet (§ 155 Gemindegesetz; GG).

2. Leitsätze Regierungsrat Reform Gemeindestrukturen

Der Regierungsrat hat im Jahr 2008 zwölf Leitsätze für eine Reform der Gemeindestrukturen verabschiedet (RRB Nr. 1004/2008). Die Leitsätze gehen vom Kerngedanken aus, dass es einfachere und leistungsfähigere Gebietsstrukturen braucht, um die Zukunftsfähigkeit der Zürcher Gemeinden zu sichern. Dieses Ziel kann erreicht werden, wenn Gemeinden sich zusammenschliessen.

3. Richtlinien Regierungspolitik 2015 - 2019

Die langfristigen Ziele des Kantons, die aus Verfassung und Gesetz hergeleitet sind, lauten für den Bereich Gemeinden wie folgt:
Die kantonalen Rahmenbedingungen ermöglichen den Gemeinden, ihre Aufgaben im Interesse der Bevölkerung selbstständig, demokratisch, rechtmässig und wirtschaftlich zu erfüllen (Politikbereich 10: Allgemeine Verwaltung, LFZ 10.7).

Gemäss Legislaturziel 10.4 sind die kommunalen Strukturen eigenständige und eigen-verantwortliche Träger des Service Public. Dazu gehört die Ausrichtung der kommunalen Entscheidungsstrukturen auf die funktionalen Räume (Gemeindezusammenschlüsse, Bildung von Einheitsgemeinden, usw.), Vereinfachung derselben und Stärkung ihrer Leistungsfähigkeit sowie Sicherstellung der Leistungsfähigkeit auf kommunaler Ebene durch adäquate Finanzausgleichsmechanismen. 

4. Nutzen Gemeindefusionen

Eine starke Gemeindelandschaft ist Voraussetzung dafür, dass auch künftig eine dezentrale und qualitativ hochstehende Aufgabenerfüllung gewährleistet ist.

Mit über 500 Körperschaften, die kommunale Aufgaben erfüllen, ist der Kanton heute überstrukturiert. Es braucht eine deutliche Verkleinerung der Zahl der Aufgabenträger, um die Transparenz und die Steuerbarkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung zu verbessern.

Fusionen stärken die Gemeindeautonomie. Die Gemeinde kann nach einer Fusion wieder vermehrt Aufgaben selbständig erfüllen und gewinnt an Gestaltungsspielraum. Dies ist für die Bürger attraktiv.

Weitere Aufführungen zu den Zielen und zum Nutzen von Gemeindefusionen finden sich im Beschluss des Regierungsrates vom 11. April 2012 betreffend den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen (RRB Nr. 384/2012, Ziff. 2). 

Fusionsmöglichkeiten

Das Gemeindegesetz (GG) sieht zwei Formen von Gemeindefusionen vor, der Zusammenschluss von Gemeinden und die Auflösung von Schulgemeinden bzw. die Übernahme der Schulaufgaben durch politische Gemeinden.

Beim Zusammenschluss von Gemeinden ist zu unterscheiden zwischen Kombinations- und Absorbtionsfusionen. Im ersten Fall wird eine neue Gemeinde gebildet, im zweiten Fall nimmt eine Gemeinde andere Gemeinden oder Gemeindeteile auf. Die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden bestimmen im Vertrag über ihren Zusammenschluss, ob sie eine Kombinations- oder eine Absorptionsfusion durchführen.

Bei einer Absorptionsfusion erschöpft sich das notwendige Fusionsverfahren mit den Abstimmungen der beteiligten Gemeinden über den Vertrag über den Zusammenschluss. Nur bei einer Kombinationsfusion, wo eine neue Gemeinde entsteht, ist nach der Abstimmung über den Zusammenschlussvertrag eine weitere Abstimmung notwendig in der neuen Gemeinde über deren Gemeindeordnung

Zusammenschluss von Gemeinden

Möglichkeiten Zusammenschlüsse und Auflösungen

Den Zürcher Gemeinden steht eine Vielzahl von Möglichkeiten für Zusammenschlüsse mit anderen Gemeinden und Auflösungen von Schulgemeinden offen (Bilder 1-3 und Beiblatt Fusionsmöglichkeiten). Es können zwei Dimensionen von Fusionsmöglichkeiten unterschieden werden:

  • In der horizontalen Dimension schliessen sich benachbarte Gemeinden zusammen.
  • In der vertikalen Dimension lösen sich Schuglemeinden auf und deren Aufgaben werden von den in ihrem Gebiet liegenden politischen Gemeinden übernommen
    (§ 154 GG).

Bestimmte Möglichkeiten von Fusionen hat der Gesetzgeber grundsätzlich oder mittelbar ausgeschlossen oder zumindest erschwert:

  • Die Neubildung von Primarschulgemeinden oder Sekundarschuglemeinden ist grundsätzlich nicht mehr zulässig ("Neubildungsverbot" für Spezialschulgemeinden, § 153 Abs. 3 GG).
  • Das Gebiet von Schulgemeinden muss das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen (§ 3 Abs. 1 GG) . Wo dies nicht der Fall ist, müssen die Schulgemeinden innert Frist eine Grenzbereinigung durchführen (§ 178 GG). Dies hat zur Folge, dass bei einem Zusammenschluss von politischen Gemeinden, die bisher keine Volksschulaufgaben wahrgenommen haben, die Schulgemeinden sich im selben Gebiet zu einer Volksschulgemeinde oder zusammen mit den politischen Gemeinden zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen müssen.
  • Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz (Einzelfallgesetz des Kantonsrates; Art. 84 Abs. 4 KV).
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