Grundlagen

Entwicklung Anzahl Zürcher Gemeinden

Seit Jahresbeginn 2019 gibt es im Kanton Zürich noch 162 Politische Gemeinden. Im Übrigen bestehen noch 86 Schulgemeinden. Von den 162 politischen Gemeinden nehmen 90 Aufgaben der Volksschule wahr. Mittlerweile leben über 80% der Zürcher Bevölkerung in politischen Gemeinden, die auch Aufgaben der Volksschule wahrnehmen

Die Zahl der politischen Gemeinden ist mit dem Jahreswechsel 2018/19 um vier Gemeinden zurückgegangen, von 166 auf 162 Gemeinden. Dazu beigetragen hat der Zusammenschluss der drei Stammertaler Gemeinden mit Auflösung ihrer Schulgemeinde zur Politischen Gemeinde Stammheim sowie der Zusammenschluss der drei Politischen Gemeinden Wädenswil, Hütten und Schönenberg, womit sich das Gemeindegebiet von Wädenswil um die Gebiete von Hütten und Schönenberg vergrössert. Zudem haben sich die beiden Primarschulgemeinden Elsau und Schlatt mit ihrer Sekundarschulgemeinde Elsau-Schlatt zur neuen Schulgemeinde Elsau-Schlatt zusammengeschlossen.

Somit hat sich die Zahl der politischen Gemeinden seit dem 1. Januar 2019 um vier und die Zahl der Schulgemeinden um drei verringert. Absehbar wird sich die Zahl der Gemeinden weiter verringern. Insbesondere besteht eine Vielzahl von Projekten zur Auflösung mehrerer Schulgemeinden. Neuerdings wird auch der Bestand von Sekundarschulgemeinden im Gebiet von mehreren politischen Gemeinden mittels Initiativen infrage gestellt (vgl. Initiative zur Bildung einer Einheitsgemeinde Birmensdorf mit gleichzeitiger Auflösung der Primarschulgemeinde Birmensdorf wie auch der Sekundarschulgemeinde Birmensdorf-Aesch).

Der aktuelle Bestand der politischen Gemeinden und der Schulgemeinden ist im Gemeindeverzeichnis ersichtlich.

Aktuelle Fusionsprojekte

Stand 1. Januar 2019

Die Politischen Gemeinden Andelfingen, Kleinandelfingen, Adlikon, Thalheim an der Thur, Humlikon und Henggart sowie die in diesen Gebieten bestehenden Primarschulgemeinden und die Sekundarschulgemeinde Andelfingen haben am 15. April 2018 in Grundsatzabstimmungen der Aufnahme von Fusionsverhandlungen für eine politische Gemeinde und eine eigenständige Schulgemeinde zugestimmt. In vierzehn weiteren Schulgemeinden wurde deren Auflösung mittels Initiative angeregt oder eine entsprechende Vorlage durch die beteiligten Gemeindevorstände vorbereitet. Neuerdings steht in mehreren Fällen auch die Auflösung von Sekundarschulgemeinden im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden zur Diskussion (vgl. abgeschlossenes Projekt zur Auflösung der Sekundarschulgemeinde Wetzikon-Seegräben, RRB Nr. 556/2017), wobei ein solches Projekt nun in Birmensdorf erstmals mittels Initiative angestossen wurde (Bildung einer Einheitsgemeinde Birmensdorf mit gleichzeitiger Auflösung der Primarschulgemeinde Birmensdorf und der Sekundarschulgemeinde Birmensdorf-Aesch).

Kantonale Ziele und Grundsätze

1. Vorgaben Kantonsverfassung

Heute nimmt die Mehrzahl der politischen Gemeinden des Kantons Zürich Aufgaben der Volksschule wahr. Die Realität entspricht damit erstmals auch dem Regelungskonzept der Verfassung, das die politischen Gemeinden als Träger möglichst aller öffentlichen, kommunalen Aufgaben vorsieht (Art. 83 Kantonsverfassung, Vorrang der politischen Gemeinde als Träger der Volksschulaufgaben).

Die Gemeindeautonomie ist eine der Grundmaximen des zürcherischen Staatsrechts. Die Kantonsverfassung (KV) legt fest, dass für den Zusammenschluss von Gemeinden die Zustimmung jeder beteiligten Gemeinde erforderlich ist (Art. 84 Abs. 1 KV). Kommunale Gebietsreformen beruhen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit und können nicht vom Kanton angeordnet werden. Die einzelne Gemeinde entscheidet selber darüber, welche Reform für sie die richtige ist.

Gemäss Art. 84 Abs. 5 KV werden zusammenschlusswillige Gemeinden in ihren Bestrebungen durch den Kanton unterstützt. Die Unterstützung wird in Form von finanziellen Beiträgen und von Beratung durch kantonale Stellen geleistet (§ 155 Gemindegesetz; GG).

2. Leitsätze Regierungsrat Reform Gemeindestrukturen

Der Regierungsrat hat im Jahr 2008 zwölf Leitsätze für eine Reform der Gemeindestrukturen verabschiedet (RRB Nr. 1004/2008). Die Leitsätze gehen vom Kerngedanken aus, dass es einfachere und leistungsfähigere Gebietsstrukturen braucht, um die Zukunftsfähigkeit der Zürcher Gemeinden zu sichern. Dieses Ziel kann erreicht werden, wenn Gemeinden sich zusammenschliessen.

3. Richtlinien Regierungspolitik 2015 - 2019

Die langfristigen Ziele des Kantons, die aus Verfassung und Gesetz hergeleitet sind, lauten für den Bereich Gemeinden wie folgt:
Die kantonalen Rahmenbedingungen ermöglichen den Gemeinden, ihre Aufgaben im Interesse der Bevölkerung selbstständig, demokratisch, rechtmässig und wirtschaftlich zu erfüllen (Politikbereich 10: Allgemeine Verwaltung, LFZ 10.7).

Gemäss Legislaturziel 10.4 sind die kommunalen Strukturen eigenständige und eigen-verantwortliche Träger des Service Public. Dazu gehört die Ausrichtung der kommunalen Entscheidungsstrukturen auf die funktionalen Räume (Gemeindezusammenschlüsse, Bildung von Einheitsgemeinden, usw.), Vereinfachung derselben und Stärkung ihrer Leistungsfähigkeit sowie Sicherstellung der Leistungsfähigkeit auf kommunaler Ebene durch adäquate Finanzausgleichsmechanismen. 

4. Nutzen Gemeindefusionen

Eine starke Gemeindelandschaft ist Voraussetzung dafür, dass auch künftig eine dezentrale und qualitativ hochstehende Aufgabenerfüllung gewährleistet ist.

Mit über 500 Körperschaften, die kommunale Aufgaben erfüllen, ist der Kanton heute überstrukturiert. Es braucht eine deutliche Verkleinerung der Zahl der Aufgabenträger, um die Transparenz und die Steuerbarkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung zu verbessern.

Fusionen stärken die Gemeindeautonomie. Die Gemeinde kann nach einer Fusion wieder vermehrt Aufgaben selbständig erfüllen und gewinnt an Gestaltungsspielraum. Dies ist für die Bürger attraktiv.

Weitere Aufführungen zu den Zielen und zum Nutzen von Gemeindefusionen finden sich im Beschluss des Regierungsrates vom 11. April 2012 betreffend den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen (RRB Nr. 384/2012, Ziff. 2). 

Fusionsmöglichkeiten

Das Gemeindegesetz (GG) sieht zwei Formen von Gemeindefusionen vor, der Zusammenschluss von Gemeinden und die Auflösung von Schulgemeinden bzw. die Übernahme der Schulaufgaben durch politische Gemeinden.

Beim Zusammenschluss von Gemeinden ist zu unterscheiden zwischen Kombinations- und Absorbtionsfusionen. Im ersten Fall wird eine neue Gemeinde gebildet, im zweiten Fall nimmt eine Gemeinde andere Gemeinden oder Gemeindeteile auf. Die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden bestimmen im Vertrag über ihren Zusammenschluss, ob sie eine Kombinations- oder eine Absorptionsfusion durchführen.

Bei einer Absorptionsfusion erschöpft sich das notwendige Fusionsverfahren mit den Abstimmungen der beteiligten Gemeinden über den Vertrag über den Zusammenschluss. Nur bei einer Kombinationsfusion, wo eine neue Gemeinde entsteht, ist nach der Abstimmung über den Zusammenschlussvertrag eine weitere Abstimmung notwendig in der neuen Gemeinde über deren Gemeindeordnung

Zusammenschluss von Gemeinden

Möglichkeiten Zusammenschlüsse und Auflösungen

Den Zürcher Gemeinden steht eine Vielzahl von Möglichkeiten für Zusammenschlüsse mit anderen Gemeinden und Auflösungen von Schulgemeinden offen (Bilder 1-3 und Beiblatt Fusionsmöglichkeiten). Es können zwei Dimensionen von Fusionsmöglichkeiten unterschieden werden:

  • In der horizontalen Dimension schliessen sich benachbarte Gemeinden zusammen.
  • In der vertikalen Dimension lösen sich Schuglemeinden auf und deren Aufgaben werden von den in ihrem Gebiet liegenden politischen Gemeinden übernommen
    (§ 154 GG).

Bestimmte Möglichkeiten von Fusionen hat der Gesetzgeber grundsätzlich oder mittelbar ausgeschlossen oder zumindest erschwert:

  • Die Neubildung von Primarschulgemeinden oder Sekundarschuglemeinden ist grundsätzlich nicht mehr zulässig ("Neubildungsverbot" für Spezialschulgemeinden, § 153 Abs. 3 GG).
  • Das Gebiet von Schulgemeinden muss das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen (§ 3 Abs. 1 GG) . Wo dies nicht der Fall ist, müssen die Schulgemeinden innert Frist eine Grenzbereinigung durchführen (§ 178 GG). Dies hat zur Folge, dass bei einem Zusammenschluss von politischen Gemeinden, die bisher keine Volksschulaufgaben wahrgenommen haben, die Schulgemeinden sich im selben Gebiet zu einer Volksschulgemeinde oder zusammen mit den politischen Gemeinden zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen müssen.
  • Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz (Einzelfallgesetz des Kantonsrates; Art. 84 Abs. 4 KV).
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